5.2 Telekommunikation in der Berliner Verwaltung
Vielfach besteht Unklarheit in der Verwaltung darüber, ob - und wenn ja, welche - Daten in Telefonnebenstellenanlagen gespeichert werden dürfen.
Nach der Rahmendienstvereinbarung über den Einsatz und den Betrieb von digitalen Nebenstellenanlagen vom 15.8.1991 198 ist die Speicherung von Verbindungsdaten, wie beispielsweise die Rufnummer der Anrufenden und angerufenden Teilnehmer, nach Beendigung der Verbindung unzulässig (§ 5 Abs. 2 ).
Darüber hinaus ist der Einsatz digitaler Telefonanlagen nur gestattet, wenn zwischen dem örtlich zuständigen Personalrat und der Behördenleitung eine besondere Dienstvereinbarung über die eingesetzten Leistungsmerkmale getroffen worden ist (§ 4 Rahmendienstvereinbarung). Wir haben gegenüber den öffentlichen Stellen des Landes Berlin auf diesen Umstand hingewiesen. Daraufhin sind in mehreren Dienststellen Dienstvereinbarungen zwischen örtlichen Personalräten und Behördenleitungen zum Einsatz der dortigen digitalen Telefonnebenstellenanlagen nachträglich getroffen worden.
Sowohl bei analogen als auch bei digitalen Nebenstellen steht vielfach die Funktion "Lauthören/Freisprechen" zur Verfügung. Dabei kann mit aufgelegtem Telefonhörer über ein Mikrofon gesprochen werden, die Stimme des Gesprächspartners wird über einen Lautsprecher übertragen. Mehrfach haben uns Behördenmitarbeiter um Stellungnahme gebeten, unter welchen Voraussetzungen die Nutzung dieser Funktion möglich ist.
Die Nutzung der Funktion "Freisprechen/Lauthören" ist nur mit Einwilligung aller am Gespräch beteiligten Personen zulässig. Die Einwilligung muß vor Aktivierung der Funktion eingeholt werden. Die heimliche Nutzung kann strafrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen, da das heimliche Mithören des Telekommunikationsverkehrs unter Strafe gestellt ist (§ 201 Abs. 1 StGB). Auch die Rahmendienstvereinbarung über den Einsatz und den Betrieb von digitalen Telefonnebenstellenanlagen enthält eine entsprechende Regelung (§ 5 Abs. 5 Satz 3).
Im Unterausschuß Kommunikations- und Informationstechnik des Hauptausschusses wurde der Senat aufgefordert, ein Konzept zur Abrechnung privater Telefongespräche vorzulegen. Gleichzeitig war die Verwaltungsvorschrift, die das Verfahren bisher regelt, außer Kraft getreten. Dies haben wir zum Anlaß genommen, das bisherigen Verfahren der Abrechnung zu überprüfen, insbesondere in welchem Umfang bisher Daten über die Gespräche aufgezeichnet werden.
Kernstück des Verfahrens ist bisher ein Sammelformular, das vierteljährlich in den Verwaltungen zirkuliert, und in das die Mitarbeiter die Anzahl der privat geführten Telefoneinheiten eintragen. Hierdurch wird zumindest die Häufigkeit privater Telefongespräche einzelner Mitarbeiter dienststellenweit bekannt. Wir haben daher empfohlen, für die Erfassung der Gebühren für jeden Mitarbeiter ein gesondertes Formular zu verwenden, so daß die Kenntnisnahme seiner personenbezogenen Daten durch nicht mit dem Abrechnungsverfahren befaßte Dritte ausgeschlossen wird.
Auf dem Hintergrund der Beschlußfassung des Unterausschusses KIT plant die Verwaltung, eine automatisierte Erfassung der Gebühren für Privatgespräche von Dienstapparaten einzuführen. Der Bericht der Senatsverwaltung für Inneres sieht dazu folgendes Verfahren vor:
Bei dienstlichen Ortsgesprächen werden für jede Kostenstelle die Anzahl der Gebühreneinheiten und die daraus resultierenden Gesprächskosten ohne Personenbezug aufsummiert. Zur Erfassung dienstlicher Ferngespräche wird den zur Führung solcher Gespräche berechtigten Personen eine Identifikationsnummer zugeordnet. Über die Eingabe dieser Nummer wird die Freischaltung für dienstliche Ferngespräche erteilt und zugleich der entstehende Gebührendatensatz (Identifikationsnummer, Name, Datum/Uhrzeit, Gesprächseinheiten, Kosten) gespeichert. Für die Abrechnung privater Orts- und Ferngespräche wird allen Mitarbeitern eine weitere persönliche Identifikationsnummer zugeordnet. Nach Eingabe dieser Nummer werden die Gebührendaten registriert und bilden die Grundlage für die Erstattung der Kosten für die Gespräche. Auch hier soll die Identifikationsnummer als Teil des Datensatzes abgelegt werden.
Die Speicherung der Nummer des Angerufenen (Zielnummer) soll nach den Plänen der Innenverwaltung grundsätzlich unterbleiben. Um zu überprüfen, ob Mitarbeiter privat geführte Gespräche auch ordnungsgemäß angeben, soll die zuständige Dienststelle im Verdachtsfall für die Dauer von längstens drei Monaten die Speicherung der Verbindungsdaten der Dienstgespräche bestimmter Beschäftigter mit den ungekürzten Rufnummern der angerufenen Anschlüsse anordnen können. Die zuständige Personalvertretung soll vorher, der Betroffene nachher über die Maßnahme informiert werden.
Allerdings bedarf die Verarbeitung personenbezogener Daten des Anrufers einer bereichsspezifischen Rechtsgrundlage, in der Art und Umfang der Datenspeicherung und -nutzung sowie deren Dauer, Verwendungszweck und der Kreis der Zugriffsberechtigten festgelegt werden. Wir haben hierzu einen entsprechenden Vorschlag zur Änderung des Informationsverarbeitungsgesetzes unterbreitet 199.
Problematisch ist die Nutzung einer Identifikationsnummer in der geplanten Form: Jedes Verfahren, mit dem die von einzelnen Teilnehmern verursachten Gebühren ermittelt werden sollen, setzt eine verläßliche Identifizierung und Authentifizierung des jeweiligen Mitarbeiters voraus (vgl. § 5 Abs. 3 Nr. 4 BlnDSG). Das zu diesem Zweck vorgeschlagene Verfahren, bei dem der Benutzer eine Identifikationsnummer am Telefon eingibt, die dann im Gebührendatensatz abgelegt wird, erfüllt diese Anforderungen nicht, da nicht ausgeschlossen werden kann, daß andere Mitarbeiter Kenntnis von der Identifikationsnummer des Bediensteten erhalten und auf dessen Kosten telefonieren. Die persönliche Identifikationsnummer darf daher nur dem Beschäftigten bekannt sein und muß - wenn sie anderen Mitarbeitern bekannt geworden ist - für den Administrator der Telefonanlage (besser für den Beschäftigten selbst an einem Endgerät) änderbar sein. Von einer Speicherung in den Gebührendatensätzen sollte abgesehen werden. Besonders problematisch ist ferner die geplante ungekürzte Speicherung der Zielnummer. Hier bestehen erhebliche Bedenken, ob die Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf das informationelle Selbstbestimmungsrecht des Angerufenen noch gewahrt ist.
Telefondienstleistungen der Berliner Sparkasse
Telekommunikationsunternehmen und Geldinstitute bieten zunehmend Dienstleistungen an, die eine Abrechung von Telefongebühren über besondere sog. "Calling Cards" oder bereits vorhandene Kreditkarten ermöglichen. Das Funktionsprinzip ist in beiden Fällen dasselbe:
Der Benutzer wählt die gebührenfreie Nummer eines Telekommunikationsanbieters. Er identifiziert sich durch Eingabe der Kartennummer (beispielsweise der Kreditkartennummer) sowie einer zumeist vierstelligen Geheimzahl. Danach kann die gewünschte Telefonnummer gewählt werden. Die Abrechnung der Gespräche erfolgt im Falle der Kreditkartennutzung über das Kreditkartenkonto, ansonsten werden die Kosten durch das Telekommunikationsunternehmen direkt dem Anrufer in Rechnung gestellt.
Die Berliner Sparkasse, ein Geschäftsbereich der Landesbank Berlin, bietet im Zusammenhang mit einer von ihr vertriebenen Kreditkarte eine derartige Dienstleistung an. Mehrere Petenten hatten uns darauf hingewiesen, daß die vierstellige Geheimzahl standardmäßig mit den ersten vier Ziffern des Geburtsdatums des Benutzers belegt sei und darüber hinaus der Service automatisch für alle Inhaber dieser Kreditkarten freigeschaltet werde, ohne daß diese gesondert informiert würden.
Diese Sicherungsmaßnahme war nicht ausreichend, da sowohl die Kreditkartennummer als auch Geburtstag und -monat nicht nur den Benutzern, sondern einem nicht näher bestimmbaren Kreis weiterer Personen bekannt sein kann und eine mißbräuchliche Nutzung des Angebots damit nicht wirksam ausgeschlossen ist. Damit sind die Anforderungen des Berliner Datenschutzgesetzes an technische und organisatorische Maßnahmen zur wirksamen Speicher- und Benutzerkontrolle (§ 5 Abs. 3 Nr. 3, 4 BlnDSG) nicht erfüllt.
Das Verfahren wurde insofern geändert, als eine automatische Freischaltung unterbleibt und das Paßwort durch den Kunden künftig frei gewählt werden kann.
Zunehmend bieten auch Berliner Kreditinstitute sog. "Phone-Banking"-Dienste an, bei dem Bankkunden verschiedenste Bankgeschäfte - wie z.B. Abfragen des Kontostandes und Überweisungen - über Telefon abwickeln können.
Ein Petent wandte sich an uns, der bei der Berliner Sparkasse eine telefonische Beratung zu Phone-Banking in Anspruch genommen hatte. Im Laufe des Gesprächs teilte ihm der Berater der Sparkasse mit, daß aus Sicherheitsgründen alle Transaktionen, die von Bankkunden telefonisch abgewickelt werden, bei der Sparkasse aufgezeichnet würden. Dies gelte auch für das gerade geführte Informationsgespräch.
Die Aufzeichnung von Beratungsgesprächen im Rahmen des Phone-Banking war zu beanstanden, da es hier an der für die Aufzeichnung personenbezogener Daten erforderlichen Rechtsgrundlage mangelt. Die Speicherung kann insbesondere nicht auf § 28 BDSG gestützt werden, da die Erforderlichkeit der Speicherung bei Beratungsgesprächen regelmäßig nicht gegeben ist. Unabhängig davon, ob sich die von der Landesbank gegenwärtig verwendete Klausel im allgemeinen Vertrag zur Errichtung eines Girokontos oder in einem speziellen Vertrag für das Phone-Banking befindet, rechtfertigt diese Klausel nicht das lückenlose Mitschneiden von Anrufen solcher Kunden oder potentieller Kunden, die sich in allgemeiner Form über die Modalitäten des Phone-Banking informieren wollen. Darüber hinaus wird durch die heimliche Aufzeichnung der Telefongespräche das Recht der Betroffenen auf Vertraulichkeit der Kommunikation (dessen Verletzung nach § 201 Strafgesetzbuch strafbar sein kann) verletzt. Schließlich fordert das BDSG, daß personenbezogene Daten nach Treu und Glauben und auf rechtmäßige Weise zu erheben sind (§ 28 Abs. 1 Satz 2 BDSG). Dies ist bei der heimlichen Aufzeichnung von Telefongesprächen ebenfalls nicht der Fall. Eine Einwilligung der Betroffenen liegt bei der Aufzeichnung von Beratungsgesprächen regelmäßig nicht vor.
Wir haben gegenüber der Berliner Sparkasse angeregt, das Verfahren insoweit zu ändern, als der Kunde zusätzlich zu den Vertragsunterlagen eine gesonderte Einwilligungserklärung erhält, mit der er ausführlich über Umfang und Dauer der Speicherung personenbezogener Daten beim Phone-Banking informiert wird. Ein vom Kunden unterschriebenes Doppel sollte an die Berliner Sparkasse zurückgesandt und dort zu den Kundenunterlagen genommen werden. Dies betrifft jedoch nur die Aufzeichnung einzelner Transaktionen bei telefonischen Bankgeschäften. Die Aufzeichnung von Beratungsgesprächen bleibt unzulässig. Wir haben daher die Berliner Sparkasse aufgefordert, die Speicherung von Beratungsgesprächen einzustellen und bereits aufgezeichnete Beratungsgespräche zu löschen.
5.3 Datenschutz und Medien
Die Medienfreiheit rechtfertigt nicht die Mißachtung der Menschenwürde durch die Zurschaustellung von Unfallopfern oder Menschen in Not in Rundfunksendungen, die ein tatsächliches Geschehen wiedergeben (Reality TV) 200. Es ist deshalb zu begrüßen, daß durch den Ersten Rundfunkänderungsstaatsvertrag mit Wirkung vom 1.8.1994 201 ein ausdrückliches Ausstrahlungsverbot für solche Sendungen in den Rundfunkstaatsvertrag aufgenommen worden ist, die Menschen, die sterben oder schweren körperlichen oder seelischen Leiden ausgesetzt sind oder waren, in einer die Menschenwürde verletzenden Weise darstellen und ein tatsächliches Geschehen wiedergeben, ohne daß ein überwiegendes berechtigtes Interesse gerade an dieser Form der Berichterstattung vorliegt. Das Ausstrahlungsverbot gilt auch dann, wenn die Betroffenen eingewilligt haben (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 Rundfunkstaatsvertrag). Es bleibt abzuwarten, welche Auswirkungen diese Regelung haben wird. Es gibt Anzeichen dafür, daß Reality TV-Sendungen vor allem deshalb zunehmend aus dem Programm genommen werden, weil die Einschaltquoten nachgelassen haben.
Die in Köln ansässige Gebühreneinzugszentrale (GEZ) zieht seit 1976 im Auftrag der Landesrundfunkanstalten der ARD, also auch des Senders Freies Berlin (SFB), bundesweit Rundfunk- und Fernsehgebühren auf der Grundlage des Rundfunkgebührenstaatsvertrags ein.
Auf den Zentralrechnern der GEZ werden ungefähr 33 Millionen Teilnehmerkonten geführt, an die ca. 800 Endgeräte der Zentral-EDV der GEZ sowie weitere ca. 350 Endgeräte bei den Gebührenabteilungen der einzelnen Landesrundfunkanstalten angeschlossen sind. Neben Teilnehmerstammdaten (wie Name, Vorname, Adresse etc.) werden hier auch Daten über die Zahlungsmodalitäten wie die Bankverbindung des Teilnehmers sowie Angaben zu von der GEZ in Rechnung gestellten Beträgen und eingegangenen Zahlungen des Teilnehmers gespeichert.
Im Jahr 1991 wurden bei der GEZ ca. 155,7 Millionen Geschäftsvorfälle (An-, Ab- und Ummeldungen, eingehende Zahlungen, Mahnverfahren etc.) durchgeführt. Um die Verwaltung der hierbei anfallenden Belegmengen zu erleichtern, werden eingehende Belege und Schreiben der Teilnehmer unmittelbar nach deren Eingang bei der GEZ mikroverfilmt. Die Mikrofilme werden in einem automatisierten Datenträgerarchiv aufbewahrt, aus dem einzelne Belege automatisiert wieder lesbar gemacht werden können.
Der Landesbeauftragte für den Datenschutz Bremen, der Hessische Datenschutzbeauftragte und wir haben eine gemeinsame Prüfung der Gebühreneinzugszentrale vor Ort durchgeführt. Die Datenschutzgesetze dieser drei Bundesländer enthalten Kontrollbefugnisse der Landesbeauftragten für den Datenschutz gegenüber ihren jeweiligen Rundfunkanstalten, soweit diese administrativ-wirtschaftlich tätig werden. Damit konnte die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Bestimmungen bei der GEZ erstmals durch unabhängige, externe Datenschutzinstitutionen kontrolliert werden.
Im Bereich der Datensicherheit hat die - stichprobenhafte - Untersuchung gezeigt, daß die GEZ die notwendigen Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Datenverarbeitung geschaffen hat. Die getroffenen technischen und organisatorischen Maßnahmen und Regelungen entsprechen der gesetzlichen Vorgaben. Die Dokumentation der Datenträger- und Belegvernichtung konnte auf Anregung der Datenschutzbeauftragten weiter verbessert werden.
Wir hoffen, auch die noch offen gebliebenen Fragen im Zusammenhang mit Aufbewahrungsfristen für Teilnehmerdaten sowie Einzelfragen des Umfangs der Datenspeicherung im Laufe des nächsten Berichtsjahres befriedigend klären zu können.
Zwei Petenten wandten sich an uns, denen die GEZ Aufforderungen geschickt hatte, ihre Rundfunk- und Fernsehgeräte bis zu einer bestimmten Frist anzumelden, obwohl sie ihre Geräte bereits jahrelang ordnungsgemäß angemeldet hatten. Die Petenten fragten nach der Herkunft der Daten.
Die GEZ hatte im Laufe des Jahres 1993 bei der DeTeMedien GmbH (ehemals Deutsche Postreklame GmbH) die Daten von über 49.000 Berliner Fernsprechteilnehmern angemietet. Diese Daten wurden mit dem bei der GEZ vorhandenen Datenbestand Berliner Rundfunkteilnehmer abgeglichen; alle Personen, die nicht bereits im Datenbestand der GEZ vorhanden waren, erhielten ein Schreiben mit der Aufforderung, etwa vorhandene Rundfunk- und Fernsehgeräte umgehend anzumelden. Durch Bearbeitungsfehler der GEZ bzw. der bis 1975 für die Beitreibung von Rundfunkgebühren zuständigen Deutschen Bundespost wurden die beiden Petenten nicht als bereits zahlende Rundfunkteilnehmer erkannt und erhielten ebenfalls derartige Schreiben.
Die "Satzung der Rundfunkanstalt Sender Freies Berlin über das Verfahren zur Leistung von Rundfunkgebühren 202 enthält in § 8 eine Ermächtigung des SFB, ". . . andere Rundfunkanstalten oder andere Stellen bei der Erhebung, der Einziehung oder bei Inkassomaßnahmen von Rundfunkgebühren einschließlich Säumniszuschlägen und Kosten . . . einzuschalten." Zwar kann dem SFB nicht verwehrt werden, sich wie jedes andere Unternehmen auch des unter bestimmten Voraussetzungen gesetzlich erlaubten Adreßhandels zur Verbesserung des Rundfunkgebührenaufkommens zu bedienen. Die Regelung in § 8 der Satzung entspricht jedoch nicht dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Normenklarheit, da der Bürger aus der dort getroffenen Formulierung nicht mit hinreichender Klarheit entnehmen kann, daß die Beiziehung anderer Stellen sich auch auf die Einschaltung kommerzieller Adressenhändler wie der DeTeMedien GmbH bezieht. Der SFB hat auf unsere Anregung hin eine entsprechende Klarstellung in der Satzung in Ausicht gestellt.
Anläßlich einer weiteren Eingabe stellte sich heraus, daß der SFB bereits seit den 80er Jahren regelmäßig ein privates Inkassobüro in Mainz einschaltet, wenn die Beitreibung von Rundfunkgebühren im gesetzlich vorgeschriebenen Verwaltungszwangsverfahren ergebnislos bleibt. Die dazu erforderliche Datenübermittlung an das Inkassobüro bedarf nach § 13 des Berliner Datenschutzgesetzes einer bereichsspezifischen Rechtsgrundlage. Eine solche Rechtsgrundlage bestand jedenfalls bis zum Inkrafttreten der Satzung der Rundfunkanstalt Sender Freies Berlin über das Verfahren zur Leistung von Rundfunkgebühren am 1.1.1994 nicht. Ich habe daher das Verfahren für den vorhergehenden Zeitraum gegenüber dem SFB beanstandet.
